Ke zpětné účinnosti zákona o majetku obcí

Otázka pravé zpětné účinnosti zákona při přechodu vlastnického práva je nejen důležitou otázkou právní teorie, ale dotýká se i základních zásad demokratického právního státu.

Vlastnické právo na základě zákona přechází jen na základě určitého zákonného ustanovení včetně konkrétního zákonného ustanovení jeho novely nejdříve k datu jeho účinnosti, přičemž jedině za naprosto výjimečných situací lze uvažovat o pravé zpětné účinnosti zákona či jeho části v souladu s Ústavou (např. ústavní zákon č. 57/1946 Sb., kterým se schvalují a prohlašují za zákon dekrety presidenta republiky, pro válečný stav za II.světové války). Takovouto situací jistě není přechod některých věcí z vlastnictví státu, na které se pozapomnělo v zákoně č. 172/1991 Sb. v původním znění.

Částí 14. zákona č. 10/1993 Sb. (účinnost 1.1.1993) byl zákon č. 172/1991 Sb., o majetku obcí (účinnost 24.5.1991) doplněn takto:
§ 3 se za odstavec 2 doplňují odstavce 3 a 4, které znějí:
„(3) Do vlastnictví obcí dnem účinnosti tohoto zákona přecházejí z vlastnictví České republiky objekty komplexní bytové výstavby rozestavěné k 31. prosinci 1992 a pozemky tvořící s nimi jeden funkční celek, včetně práv a povinností s nimi souvisejících, jestliže splňují podmínky uvedené v odstavci 1 písm. a), a jejich investory byly ke dni účinnosti tohoto zákona okresní úřady, hlavní město Praha nebo města Brno, Plzeň a Ostrava.
(4) Do vlastnictví obcí, na jejichž území se nacházejí, dnem účinnosti tohoto zákona přecházející věci z vlastnictví České republiky, k nimž ke dni účinnosti tohoto zákona příslušelo právo hospodaření organizacím zajišťujícím investorskou činnost ke komplexní bytové výstavbě, jestliže na okresní úřady, hlavní město Prahu a města Brno, Plzeň a Ostravu přešla pravomoc zřizovat, řídit a zrušovat tyto organizace, pokud nepřecházejí do vlastnictví obcí podle § 2 nebo podle § 3 odst. 1 až 3.“

Zákonem č. 114/2000 Sb. (účinnost 1.7.2000), kterým se mění zákon č. 172/1991 Sb., přešly do vlastnictví obcí další věci z vlastnictví České republiky již s uvedením konkrétního data, slovy: „Do vlastnictví obcí dnem 1. července 2000 přecházejí i nemovitosti …..“
Článek II zákona č. 114/2000 Sb. výslovně stanoví, že: „Nároky založené tímto zákonem v čl. I se nedotýkají věcí, které před účinností tohoto zákona nabyly jiné osoby než stát.“

Zákon 277/2002 Sb. (účinnost 28.6.2002), kterým se mění zákon č. 172/1991 Sb., stanoví přechod dalších věcí do vlastnictví obcí z vlastnictví České republiky např. takto: „Do vlastnictví obcí dnem nabytí účinnosti tohoto zákona dále přecházejí nemovitosti uvedené v § 2 odst. 1 písm.a) až d), které jsou ve vlastnictví České republiky a které ke dni 31. prosince 1949 byly ve vlastnictví lesních družstev, jejichž podílníky ke dni jejich likvidace byly výlučně obce.“
Článek II zákona č. 277/2002 Sb. výslovně stanoví, že: „Nároky založené tímto zákonem v čl. I se nedotýkají věcí, které před účinností tohoto zákona nabyly jiné osoby než stát.“

„Slova ustanovení § 3 odst. 3 zákona č. 172/1991 Sb., o přechodu některých věcí z majetku České republiky do vlastnictví obcí, ve znění novely provedené zákonem č. 10/1993 Sb. “dnem účinnosti tohoto zákona” znamenají den účinnosti zákona č. 172/1991 Sb., tj. den 24. 5. 1991, a nikoli den účinnosti zákona č. 10/1993 Sb., který zákon č. 172/1991 Sb. novelizoval.“1)

Právní názor vyjádřený v rozsudku Nejvyššího soudu ČR č. 16/1999 Sb. rozh. je nejen v rozporu se zněním části 14 zákona č. 10/1993 Sb., nýbrž i základními principy demokratického právního státu, kterým nepochybně je Česká republika.

Neexistenci přechodných a závěrečných ustanovení k části 14 zákona č. 10/1993 Sb. je nutno spatřovat v mimořádných okolnostech při vzniku samostatné České republiky a zjevné věcné a časové tísni zákonodárce při tvorbě zákona č. 10/1993 Sb., novelizujícího jedním zákonem ze dne 19.12.1992, označeným již budoucím rokem, velké množství zcela různorodých zákonů najednou a nikoli domnělým úmyslem založit pravou zpětnou účinnost části 14 zákona č. 10/1993 Sb. Skutečnost, že přechodná a závěrečná ustanovení zákona 10/1993 Sb. nestanoví jiné datum účinnosti normy, svědčí pro nabytí dalších věcí do majetku obcí dnem účinnosti zákona č. 10/1993 Sb. (srov. čl. IV § 2 odst. 1 zákona č. 114/1948 Sb.)

Zákon č. 10/1993 Sb. byl vydán již za účinnosti Úmluvy uveřejněné pod č. 209/1992 Sb., o ochraně lidských práv a základních svobod, a proto je nutno jej vykládat i v souvislosti s kautelami, na kterých je založena.
Při výkladu normy je nutno přihlížet i k tomu, zda novelizující norma je úplně novým zákonným ustanovením (doplňující norma), či zcela nebo částečně měnícím dosavadní ustanovení novelizovaného zákona (měnící norma).

Z důvodu, že zákonodárce použil v úplně novém novelizujícím zákonném ustanovení (doplňující norma) přítomný čas „přecházejí dnem účinnosti tohoto zákona“ namísto např. „dnem účinnosti zákona č. 172/1991 Sb.“ s přihlédnutím, že v čl. II zákonů č. 114/2000 Sb. a č. 277/2002 Sb. zákonodárce použil totožný termín „před účinností tohoto zákona, je „tímto zákonem“ v zákonech č. 10/1993 a č. 277/2002 Sb., s nepřípustností pravé zpětné účinnosti, jednoznačně myšlen jen novelizující zákon.

Z důvodu ochrany majetkových práv, jistoty v právních vztazích, zásadní nepřípustnosti pravé zpětné účinnosti zákona, zvláště pak nepřípustnosti nabývání a pozbývání vlastnictví na základě zákonného ustanovení zpětně, nelze na obvyklý přechod dalších věcí z majetku státu do vlastnictví obce na základě novel zákona č. 172/1991 Sb. připustit zcela výjimečný institut pravé zpětné účinnosti zákona.

Nepřípustnost pravé zpětné účinnosti zákona je základním principem demokratického právního státu a je bezvýhradně zastávána ustálenou (konstantní) judikaturou, např. jednoznačným vyloučením zpětné účinnosti zákona č. 114/1948 Sb. dni 1.1.1948. 2)

„Soud je dle čl. 95 odst.1 Ústavy vázán mezinárodní smlouvou, která je součástí právního řádu, a zákonem, tj. i čl. IV. § 2 odst. 1 zákona č. 114/1948 Sb., výslovně stanovící zpětnou účinnost ustanovení § 4 odst.7 dekretu č. 100/1945 Sb., ve znění pozdějších předpisů. Má-li soud v konkrétním soudním řízení za to, že zpětná účinnost ustanovení čl. II bod 14 zákona č. 114/1948 Sb. je v rozporu s ústavním pořádkem, nemůže rozhodnout proti jednoznačnému a výslovnému znění platného zákona o zpětné účinnosti zákonné normy, nýbrž v takovém případě musí věc předložit Ústavnímu soudu s návrhem dle ustanovení § 64 odst.3 zákona č. 182/1993 Sb., ve znění pozdějších předpisů, na zrušení č. IV § 2 odst. 1 zákona č. 114/1948 Sb. ve slovech „dnem 27. října 1945″. V žádném případě soud nemůže výkladem zasáhnout do zákonodárné moci tím, že sám dojde k závěru, že ustanovení čl.II bod 14 zákona č. 114/1948 Sb. nabylo účinnosti až účinností zákona č. 114/1948 Sb.“3), opačně 2)

Pravou zpětnou účinnost zákona nelze teoreticky vyloučit, avšak vždy se musí jednat o naprosto výjimečné případy odůvodnitelné zcela mimořádnými společenskými či přírodními podmínkami, např. válečným stavem, rozsáhlými sociálními nepokoji, velkými přírodními pohromami, těžko zvladatelnými epidemiemi apod., kdy zpětná úprava společenských vztahů je nezbytná a její předchozí úprava zákonem byla pro mimořádné a zpravidla nepředvídatelné okolnosti vyloučena.

V případě přípustnosti pravé zpětné účinnosti zákona 1) by zpětné nabytí vlastnictví obcemi mělo mj. ten následek, že rozhodnutí pozemkových úřadů o schválení dohody o vydání věci či rozhodnutí o vlastnictví oprávněné osoby dle § 9 odst.2,4) zákona č. 229/1991 Sb., by nebyly dosud pravomocné, neboť by nebyly doručeny vlastníkovi (zpětnému) věcí, což jen ilustruje nepřípustnost pravé zpětné účinnosti ustanovení zákona č. 172/1991 Sb., ve znění zákona č. 10/1993 Sb. a č. 277/2002 Sb.

V případě přechodu věcí vyjmenovaných v novelizovaném ustanovení § 3 odst. 3, 4 zákona č. 172/1991 Sb., ve znění zákona č. 10/1993 Sb. (účinného dnem 1.1.1993) a dále vyjmenovaných v novelizovaném ustanovení § 2b) zákona č. 172/1991 Sb., ve znění zákona č. 277/2002 Sb. (účinného dne 28.6.2002), je při aplikaci ustanovení § 4 odst. 2 zákona č. 172/1991 Sb. nutno vycházet ze skutečnosti, zda oprávněné osoby uplatnily restituční nárok do 31.12.1992 anebo od 1.1.1993, resp. 28.6.002; pokud oprávněná osoba uplatnila restituční nárok ještě před 1.1.1993, resp. 28.6.2002, nepřešlo vlastnické právo k těmto věcem ve smyslu kogentního ustanovení § 4 odst. 2 zákona č. 172/1991 Sb. na obec.

Z důvodu, že Nejvyšší soud České republiky v rámci sjednocování judikatury na základě zákona č. 355/1991 Sb., o soudech a soudcích, ve znění pozdějších předpisů (nyní ustanovení § 24 odst. 1 zákona č. 6/2002 Sb., o soudech a soudcích, ve znění pozdějších předpisů) ve Sbírce soudních rozhodnutí a stanovisek při výkladu ustanovení § 3 odst. 3) zákona č. 172/1991 Sb., ve znění zákona č. 10/1993 Sb. zaujal jednoznačný právní názor o zpětné účinnosti ustanovení § 3 odst. 3 zákona č. 172/1991 Sb., ve znění zákona č. 10/1993 Sb. 1), nezbývá účastníkovi soudního řízení, v rámci kterého se jedná o této rozhodující skutečnosti-datu přechodu majetku na obec, aby z opatrnosti podal podnět soudu k předložení věci Ústavnímu soudu České republiky ve smyslu ustanovení § 64 odst. 3 zákona č. 182/1993 Sb., ve znění pozdějších předpisů, o Ústavním soudu s návrhem na zrušení části ustanovení § 3 odst. 3 zákona č. 172/1991 Sb., ve znění zákona č. 10/1993 Sb., ve slovech „dnem účinnosti tohoto zákona“.

Věci z vlastnictví České republiky přešly do vlastnictví obcí na základě části 14 zákona č. 10/1993 Sb. dnem účinnosti tohoto zákona 1. ledna 1993, na základě zákona č. 277/2002 Sb. dnem účinnosti tohoto zákona 28. června 2002, a nikoli zpětně dnem účinnosti zákona č. 172/1991 Sb., tj. dnem 24. května 1991, což má mj. rozhodující vliv na otázku držby nemovitostí, platnosti právních úkonů v rozhodné době, uplatnění restitučních nároků, právní moci rozhodnutí soudů a pozemkových úřadů vydaných k předmětným nemovitostem apod.

Věci uvedené v části 14 zákona č. 10/1993 a věci uvedené v zákoně č. 277/2002 Sb. nepřešly z vlastnictví České republiky do vlastnictví obcí ani zákonem č. 172/1991 Sb. ani k datu účinnosti zákona č. 172/1991 Sb., tj. 24.5.1991, nýbrž jen na základě novelizujících zákonů, a to k datu účinnosti novel, tj. 1.1.1993 a 27.6.2002.

Otázka data přechodu vlastnického práva z České republiky na obce na základě novel zákona č. 172/1993 Sb., a to zákona č. 10/1993 Sb. a č. 277/2002 Sb., má vyjma držby, vydržení, placení nájemného či bezdůvodného obohacení, praktický význam např. v případě vlastnických žalob s ohledem na ustanovení § 4 odst. 2 zákona č. 172/1991 Sb. a žalob bytových družstev o uzavření darovací smlouvy dle § 60a zákona č. 219/2000 Sb., ve znění pozdějších předpisů, kdy vlastnictví obce vylučuje nárok bytových družstev na bezúplatný převod pozemků do jejich vlastnictví a vlastnictví státu naopak tento nárok zakládá.

1) rozsudek Nejvyššího soudu ČR č. 16/1999 Sb. rozh.
2)„Tak zvané znárodňovací předpisy z roku 1948 (zejména zákony č. 114/1948 Sb. – 125/1948 Sb.) neměly zpětnou účinnost, přestože ji v závěrečných ustanoveních proklamovaly. K zásahu do vlastnictví k znárodněnému majetku proto došlo (nejdříve) dnem jejich vyhlášení (28. dubna, resp. 5. května 1948 Sb.), tedy v rozhodném období ve smyslu zákona o mimosoudních rehabilitacích. (rozsudek Vrchního soudu v Praze ze dne 17.5.1994 sp.zn. 3 Cdo 199/93, in.: Právní rozhledy č. 7/1994),
„Byl-li rozsah znárodnění podle dekretu prezidenta republiky č. 100/1945 Sb. určen až zákonem č. 114/1948 Sb., který byl vydán 28.4.1948, potom v takovém případě došlo k přechodu věci na stát až po 25.2.1948 a lze tedy návrh na vydání věci posoudit podle ustanovení zákona č. 87/1991 Sb., o mimosoudních rehabilitacích“ (usnesení Městského soudu v Praze č. 43/1995 Sb. rozh.)
(stejně dále rozsudek Nejvyššího soudu ČR ze dne 31.7.1996 sp.zn. 3 Cdon 464/96, in.: Právní rozhledy č. 3/1998, usnesení Nejvyššího soudu ČR ze dne 22.11.2001 sp.zn. 30 Cdo 193/2001, in.: Soubor rozhodnutí NS ČR, svazek 12/2002, nález Ústavního soudu ČR ze dne 11.6.2002 sp.zn. II. ÚS 336/01, in.:Sbírka nálezů a usnesení ÚS ČR, svazek 26/2002).
3) Zpětná působnost zákonů o znárodnění (in.: Právní rádce 3/2002)

Zdroj: JUDr. Luboš Chalupa, www.akchalupa.cz