Vyvlastnění a nicotnost správních aktů

Od února 1948 do konce roku 1989 přecházelo na stát vlastnické právo téměř ke všemu rozsáhlejšímu majetku soukromých vlastníků, často bez náhrady. V mnoha případech se tak ale stalo na základě nicotných správních aktů.

I. Úvod

Nálezem Ústavního soudu o nepromlčitelnosti vlastnického práva a právní možnosti uplatnění vlastnických žalob i po marném uplynutí lhůt dle restitučních právních předpisů (tj. zejména zákona č. 403/1990 Sb., o zmírnění následků některých majetkových křivd, zákona č. 87/1991 Sb., o mimosoudních rehabilitacích, a zákona č. 229/1991 Sb., o půdě, dále jen „restituční právní předpisy“) se důležitou otázkou stává nicotnost správních aktů, na základě kterých mělo v rozhodném období dojít k přechodu vlastnického práva na čs. stát.

II. Základní právní úprava

1. Ústava z roku 1920 (zákon č.121/1920 Sb.,kterým se uvozuje ústavní listina Československé republiky; účinnost 6. 3. 1920-9. 6. 1948). Zákony odporující ústavní listině, jejím součástkám a zákonům ji měnícím a doplňujícím jsou neplatné. (čl. I odst. 1)Soukromé vlastnictví lze omeziti jen zákonem. (§ 109 odst. 1)Vyvlastnění je možné jen na základě zákona a za náhradu, pokud zákonem není nebo nebude stanoveno, že se náhrada dáti nemá. (§ 109 odst. 2)
2. Ústava z roku 1948 (zákon č. I50/1948 Sb.; účinnost 9.6. 1948 – 11.7.1960) Soukromé vlastnictví lze omezit jen zákonem. (§ 9 odst. 1)Vyvlastnění je možné jen na základě zákona a za náhradu, není-li nebo nebude-li zákonem stanoveno, že se náhrada dávat nemá. (§ 9 odst. 2)

K platnosti zákona je třeba, aby byl vyhlášen, a to způsobem, jak ustanovuje zákon. (§ C1 odst. 1)
Zákony se vyhlašují touto větou: „Národní shromáždění republiky Československé se usneslo na tomto zákoně.“ (§ 61 odst. 2)

Prezident republiky podpisuje zákony Národního shromáždění a opatření jeho předsednictva podle § 66; má právo vracet zákony s připomínkami. (§ 74 odst.1 bod 4)

K provedení určitého zákona a v jeho mezích může vláda vydávat nařízení. (§ 90 odst. 1, věta prvá)

1. Listina základních práv a svobod Vyvlastnění nebo nucené omezení vlastnického práva je možné ve veřejném zájmu, a to na základě zákona a za náhradu. (čl. 11 odst. 4)
2. Zákon č. 141/1950 Sb. (účinnost 1.1.1951 – 31.3.1964) V osobním vlastnictví jsou zejména předměty domácí a osobní spotřeby, rodinné domky a úspory nabyté prací (osobní majetek). Osobní majetek je nedotknutelný. (§ 105)Vlastník je povinen strpět, aby se v nouzi za náhradu užilo jeho věci v míře nezbytné. Taktéž platí, že žádá-li toho důležitý zájem obecný, který jinak uspokojit nelze; kdyby však šlo o takové omezení vlastníka, které takto nelze dobře žádat, je povinen je snášet jen po provedeném nařízení, jehož je jinak třeba k tomu, aby v obecném zájmu byla něčí práva omezena anebo aby i vlastnictví věci bylo odňato. (§ 108)
3. Zákon č. 63/1958 Sb., o druhém pětiletém plánu rozvoje národního hospodářství Republiky československé (účinnost od 6. 11. 1958) Vláda se zmocňuje, aby nařízením činila opatření nutná ke splnění úkolů státního plánu, zejména v otázkách organizace, hospodaření, financování a kontroly národních podniků a ostatních hospodářských a jiných organizací, v otázkách provádění, organizace, financování a kontroly investiční výstavby, v otázkách zajištění dodávek výrobků a prací a jejich kontroly a v otázkách správy a evidence národního majetku. (§ 10 odst. 1)Nařízení podle odstavce 1 ve věcech, k jejichž úpravě by jinak bylo třeba zákona, vyžaduje souhlasu prezidenta republiky, který je spolupodepisuje. (§ 10 odst. 2 věta prvá)
4. Vládní nařízení č. 15/1959 Sb., o opatřeních týkajících se některých věcí užívaných organizacemi socialistického sektoru (účinnost 25. 3. 1959-1. 11. 1990) K dalšímu upevnění socialistických výrobních vztahů a k rozšíření materiální základny socialistického sektoru se tímto nařízením omezují práva nakládat s některými věcmi, které jsou užívány organizacemi socialistického sektoru, a usnadňuje se získat tyto věci do socialistického vlastnictví. (§ 1)Toto nařízení se vztahuje na věci, které jsou ve vlastnictví fyzických osob nebo soukromých právnických osob a jsou zcela, popřípadě převážně užívány organizacemi socialistického sektoru (dále jen „nájemce“) k plnění jejich úkolů, a to na základě nájemního nebo jiného právního poměru, vzniklého před počátkem účinnosti tohoto nařízení. (§ 2)

Nedojde-li ke koupi (pozn. movité věci do 10 000 Kčs a nemovité věci do 50 000 Kčs), rozhodne na žádost nájemce o přechodu najaté věci do socialistického vlastnictví a o náhradě příslušný orgán. (§ 4 odst. 3)

Příslušný orgán na žádost nájemce rozhodne vždy o přechodu najatých věcí do socialistického vlastnictví, přesahuje-li jejich cena částky uvedené v § 4 odst. 1 a potřebuje-li je nájemce nezbytně k plnění svých úkolů; o náhradě rozhodne zvlášť. (§ 5)

1. Vyhláška č.88/1959 Úl. (účinnost 7.5.1959 -1.11. 1990) Najatá věc, jejíž cena převyšuje příslušnou částku uvedenou v § 7 odst. 1, může být převedena do socialistického vlastnictví jen rozhodnutím Finančního odboru na žádost nájemce, jestliže ji nájemce nezbytně potřebuje k plnění svých úkolů; o náhradě se rozhodne podle zvláštního prováděcího předpisu. (§ 11 odst. 1)
2. Zákon č. 13/1954 Sb., o národních výborech (účinnost 17. 5. 1954-12. 6. 1960) V čele odborů a správ jsou vedoucí, kteří řídí jejich práci a jimž také náleží pravomoc rozhodovat a činit opatření. Jsou ze své činnosti osobně odpovědni jednak radě, jednak vedoucímu obdobného odboru nebo správy rady národního výboru vyššího stupně a příslušnému ústřednímu úřadu, jimž jsou také podřízeni. (§ 29 odst. 1)
3. Vládní nařízení č. 33/1958 Sb., o organizaci výkonných orgánů národních výborů (účinnost 1. 7. 1958-12. 6. 1960) Vedoucí odvětvového odboru rozhoduje a činí opatření ve všech věcech obstarávaných v odboru. Právo rozhodovat a činit opatření může převést na pracovníky odboru v rozsahu, který zároveň stanoví. (§ 17)

III. Vybraná právní literatura a judikatura

1. „Od vadných správních aktů je zapotřebí odlišit případ nulity (nicotnosti, neexistence). Nulita nastává tehdy, jestliže vady dosahují takové míry že již vůbec nelze o aktu hovořit. Lze soudit, že nulita nastává zpravidla v důsledku některých vad kompetence (absolutní věcná nepříslušnost a v řízení, které se týká nemovitosti, též absolutní místní nepříslušnost), absolutního nedostatku formy, požadavku trestného plnění, požadavku plnění fakticky nemožného, neurčitosti či nesmyslnosti a neexistence vůle.“‘

2. „Ze závěrů Ústavního soudu, které zaujal v restitučních věcech, z nichž plyne, že proces zestátnění znárodněním nemohl probíhat jinak než pod přímou politickou a ústavní odpovědností věcně příslušného ministra, je možno obdobně vycházet i v řízeních nerestitučních, v nichž jde o posouzení tvrzení, že nebyl perfektně završen přechod vlastnického práva z původního vlastníka na jiný subjekt, byť se jednalo o přechod na základě zákona, ovšem podmíněný splněním všech zákonem požadovaných podmínek (v daném případě legálním dovršením znárodňovacího procesu). Opačný závěr by naopak oslabil postavení soudů při řešení sporů o existenci vlastnictví, což Ústavní soud s ohledem na princip nepromlčitelnosti vlastnického práva považuje za neakceptovatelné, zároveň však považuje za nutné poukázat i na to, že v takových sporech nelze pomíjet uplatňování jiných tradičních právních institutů, sledujících ochranu eventuálních nabyvatelů sporného majetku.

IV. Právní závěry

Vyvlastněním nebo nuceným omezením vlastnického práva (dále jen „vyvlastnění“) jsou od data účinnosti Ústavy č.121/1920 Sb. veškeré zákonné formy nuceného odnětí vlastnického práva nebo jeho nuceného omezení provedené ve veřejném (obecném) zájmu na základě zákona bez ohledu na jejich konkrétní označení v obecných zákonech.

Vyvlastněním není nucené odnětí vlastnického práva z důvodu zájmu konkrétního účastníka právního vztahu, např. realizace zástavy ve prospěch zástavního věřitele, zrušení spoluvlastnictví, přikázání neoprávněné stavby do vlastnictví vlastníka pozemku, neboť se jedná o individuální zájem účastníků, tj. nikoli veřejný (obecný) zájem.

Takováto nucená odnětí vlastnického práva tudíž přímo nepožívají ústavní ochranu ve smyslu čl.11 odst. 4 Listiny základních práv a svobod (opačně nález Ústavního soudu ČR ze dne 15. 12. 1994 sp. zn. III. ÚS 102/94 in Sbírka nálezů ÚS ČR, svazek 2, s. 175-178).

Od data účinnosti Ústavy č.121 / l 920 Sb. do data účinnosti socialistické ústavy č. 100/1960 Sb. bylo vyvlastnění přípustné jen na základě konkrétního ustanovení zákona (dekretu, zákonného opatření) a jen za náhradu, pokud zákon výslovně a z odůvodněného důvodu (např. minimální rozsah, ojedinělost či krátkodobost omezení vlastnického práva), případně výjimečných okolností (živelné pohromy) nestanovil jinak.

Znárodnění provedené podle dekretů a zákonů z let 1945-1951 je specifickou formou vyvlastnění ve smyslu § 109 Ústavy č. 121/1920 Sb. a § 9 odst. 2 Ústavy č.150/1948 Sb., když institut znárodnění výstižně označuje účel vyvlastnění (etatizace), odůvodněný poválečným stavem společnosti a změnou mezinárodních i vnitropolitických sil ve prospěch socialistických idejí.

Právoplatná konfiskace majetku, např. podle dekretu, č. 108/1945 Sb., o konfiskaci nepřátelského majetku a Fondech národní obnovy, není vyvlastněním podle Ústavy z roku 1920,nýbrž zvláštní občanskoprávní sankcí za trestuhodné chování občanů státu (vlastníků) v době ohrožení samotné národní (státní) existence.

Vyvlastnění soukromého majetku na základě dekretů o znárodnění vydaných v roce 1945 bylo provedeno v souladu s § 109 Ústavy č. 121/1920 Sb., tj. na základě zákona, neboť čl. 1 odst. 2 ústavního zákona č. 57/194C Sb., kterým se schvalují a prohlašují za zákon dekrety prezidenta, byla od počátku nevyvratitelnou zákonnou domněnkou splněna obligatorní podmínka zákonné formy vyvlastnění.

Vyvlastnění rodinných domků provedené zejména vůči „třídním nepřátelům“ v době účinnosti občanského zákoníku č.141/1950 Sb., tj. od 1.1. 1951 do 31. 3. 1964, např. v rámci realizace znárodnění, bylo až na odůvodněné výjimky, např. dle stavebních předpisů, od počátku nezákonné pro rozpor s § 105 zákona č. 141/1950 Sb. (nedotknutelnost osobního majetku).

Za vyvlastnění ve smyslu § 9 odst. 2 Ústavy č.150/ 1948 Sb. je třeba považovat i odnětí věcí podle § 4 odst. 3 a § 5 vládního nařízení č.15/1959 Sb. bez ohledu na jeho formální označení v tomto právním předpise.

Vyvlastněním není přechod vlastnického práva na čs. stát podle § 6 zákona č. 71/1959 Sb., o opatřeních týkajících se některého soukromého domovního majetku a navazující vyhlášky č. 236/1959 Ú.l. Je však zjevná účelovost těchto i jim předcházejících právních předpisů vydaných po 25.2.1948 (omezení práv vlastníka domu, regulace nájemného, omezení dispozic vlastníka s finančními prostředky, umělé zadlužení domu a odnětí vlastnictví).

Za určení výše náhrady za vyvlastnění a zajištění titulu pro její vyplacení, např. výměru o náhradě, je ex lege zpravidla odpovědný orgán, který měl vydat rozhodnutí o vyvlastnění.

Za nevydání prováděcího právního předpisu nezbytného pro určení výše náhrady za vyvlastnění, resp. za vydání prováděcího předpisu v rozporu s Ústavou a mezinárodními úmluvami, je vždy odpovědný stát.

Taktika komunistického režimu při vyvlastňování rozsáhlého soukromého majetku v období od 25. 2. 1948 do 1.1.1990 zpravidla spočívala v oddělení přechodu vlastnického práva ve prospěch čs. státu (socialistických organizací) od vyplacení náhrady za vyvlastnění. Posléze docházelo k individuálním perzekucím vůči oprávněným osobám a „opomenutí“ státu nevydáním nezbytně nutných prováděcích předpisů o ocenění vyvlastněného majetku, firmy a způsobu vyplacení náhrady, orgánu, který má náhradu vyplatit, resp. k jejich zrušení a nenahrazení jinými předpisy.

Nevydání nezbytně nutných prováděcích předpisů o náhradě za vyvlastnění formou znárodnění, resp. jejich zrušení způsobilo například právní nemožnost vydání výměrů o náhradě, a tím i vyplacení jakékoli náhrady za znárodnění provedené v letech 1945-1951.

Jedná se zejména o nevyplacené náhrady za znárodnění, a to podle:

– dekretu č.100/1945 Sb.,o znárodnění dolů a některých průmyslových podniků, ve znění zákona č. 114/1948 Sb., o znárodnění některých dalších průmyslových a jiných podniků a návodů a o úpravě některých poměrů znárodněných a národních podniků, a zákona č. 106/1950 Sb., kterým se mění a doplňují předpisy o znárodnění dolů a některých průmyslových podniků,

– dekretu č. 101/1945 Sb., o znárodnění některých podniků průmyslu potravinářského, ve znění čl. 11 zákona č. 115/1948 Sb., o znárodnění dalších průmyslových a jiných výrobních podniků a závodů v oboru potravinářském a úpravě některých poměrů znárodněných a národních podniků tohoto oboru, a podle čl. 1 zákona č. 108/1950 Sb.,

– dekretu č.102/1945 Sb.,o znárodnění akciových bank,

– dekretu č.103/1945 Sb., o znárodnění soukromých pojišťoven,

– zákona č. 118/1948 Sb., o organizaci velkoobchodní činnosti a o znárodnění velkoobchodních podniků,

– zákona č. 119/1948 Sb., o státní organizaci zahraničního obchodu a mezinárodního zasilatelství,

– zákona č.120/1948 Sb.,o znárodnění obchodních podniků s 50 nebo více činnými osobami,

– zakona č. 121/1948 Sb., o znárodnění ve stavebnictví,

– zákona č. 122/1948 Sb., o organizaci a znárodnění cestovních kanceláří,

– zákona č. 123/1948 Sb., o znárodnění polygrafických podniků,

– zákona č. 124/1948 Sb., o znárodnění některých hostinských a výčepních podniků a ubytovacích zařízení,

– zákona č. 125/1948 Sb., o znárodnění přírodních léčivých zdrojů a lázní a o začlenění a správě konfiskovaného lázeňského majetku,

– zákona č. 126/1948 Sb., o znárodnění některých šlechtitelských podniků,

– zákona č. 185/1948 Sb., o zestátnění léčebných a ošetřovacích ústavů a organizací státní ústavní léčebné péče.

Čs. stát tak odpovídá za to, že znemožnil původním vlastníkům vyplacení náhrady za znárodnění, přičemž tato náhrada není dosud splatná. Pokud právní předpis, na základě kterého došlo k vyvlastnění nebo omezení vlastnického práva, výslovně váže výši a vyplacení (splatnost) náhrady za vyvlastnění na vydání rozhodnutí správního orgánu či soudu, nemůže dojít k promlčení nároku na náhradu za vyvlastnění do doby vydání rozhodnutí, např. výměru, a to i po velmi dlouhé době. Lze ji zažalovat včetně ušlého zisku za dobu i 50 let. Restituční právní předpisy rovněž snižují rozsah náhrady na základní část podniku a pomíjejí např. ochrannou známku (mnohdy nejcennější část majetku), zařízení továren, patenty apod.

Ze znění § 109 Ústavy z roku 1920, § 9 odst. 2 Ústavy z roku 1948 a článku 11 odst. 4 Listiny základních práv a svobod vyplývá, že vyvlastnění je možné jen na základě konkrétního zákonného ustanovení, tj. nikoli na základě vládního nařízení.

Vyvlastnění vlastnického práva na základě vládního nařízení č.15/1959 Sb. je od počátku zdánlivé, neboť v rozporu s Ústavou č. 150/1948 Sb. nebylo provedeno na základě zákona. Takovéto vyvlastnění nezaložilo od počátku pravé vlastnictví čs. státu. Ustanovení § 10 odst. 2 zákona č. 63/1958 Sb. nemohlo měnit Ústavu a přiznat vládnímu nařízení sílu zákona, byť s podmínkou podpisu vládního nařízení prezidentem, nadto neústavního.

Vládní nařízení č. 15/1959 Sb. tak mělo i přes § 10 odst. 2 zákona č. 63/1958 Sb. od počátku jen sílu vládního nařízení, tj. nikoli zákona. Správní rozhodnutí (výměry), která byla vydána na základě zdánlivého ustanovení právního předpisu, jsou pro neexistenci platné právní normy rovněž nicotná.

Ustanovení § 29 odst.1 zákona č.13/1954 Sb. výslovně stanovilo, že vedoucímu odboru národního výboru náleží pravomoc rozhodovat a činit opatření, za což nesl osobní odpovědnost vůči nadřízeným orgánům. Ustanovení § 17 vládního nařízení č. 33/1958 Sb. umožňovalo přesunutí části těchto pravomocí jen u odvětvových odborů národních výborů a nikoli u objektivních odborů (finanční a kontrolní).

Výměry finančních odborů rady ONV, např. o odnětí majetku podle § 4 odst. 3 a § 5 vládního nařízení č. 15/1959 Sb. a podle § 6 zákona č. 71/1959 Sb. vydané v období od 17. 5. 1954 do 12. 6. 1960 musely být vydány (podepsány) jen vedoucím odboru rady ONV, jinak jsou od počátku nicotné.

Pokud tedy zákon upravující pravomoc orgánů státní správy výslovně stanoví, že jedině určitá osoba má pravomoc činit veškerá rozhodnutí a opatření, případně jen určitá z nich, za což výslovně nese osobní odpovědnost, musí rozhodnutí (např. výměr) v rozsahu stanovených pravomocí vydat (podepsat) sama takto zmocněná osoba. Nestane-li se tak, jedná se o nicotný správní akt, který nezakládá žádná práva ani povinnosti. Tím je dán základní rozdíl právních následků nerespektování zákonného zmocnění v oblasti veřejného práva od soukromého práva, které zásadně umožňuje konvalidaci nedostatku zmocnění jednající osoby.

Protiprávnost při odnětí majetku podle vládního nařízení č. 15/1959 Sb. spočívající v úmyslu nevyplatit vlastníkům náhradu za vyvlastnění u movitých věcí nad 10 000 Kčs a u nemovitých věcí nad 50 000 Kčs potvrzují výslovné pokyny dotčených orgánů nesdělovat komukoli včetně oprávněných osob pořizovací cenu věcí, místo, kde se věci nacházejí, apod.

Není věcného rozdílu mezi trestností jednání spáchaném úmyslně ve prospěch obohacení určité fyzické či právnické osoby a trestností jednání spáchaném konkrétními osobami ve prospěch obohacení státu od počátku s prokazatelným cílem nevyplatit náhradu za odnětí vlastnictví, byť mnohdy dobře myšleným (ušetřit státu prostředky apod.).

Dosud platná vyhláška č. 122/1984 Sb., o náhradách při vyvlastnění staveb, pozemků, porostů a práv k nim, je zjevně obsolentní, resp. v rozporu s Listinou základních práv a svobod. Je nepochopitelné, proč tato vyhláška nebyla zrušena ani zákonem č. 151/1997 Sb., 0 oceňování majetku,či prováděcí vyhláškou č.279/1997 Sb., ačkoli § 34 zákona č. 151/1997 Sb. aplikaci na vyvlastnění přímo stanoví.

Obsolentnost vyhlášky č. 122/1984 Sb. vyplývá ze zásadních celospolečenských změn a odráží se v protiústavním rozlišování výše náhrad, např. ve prospěch různých subjektů (občanů, státních organizací a nestátních organizací), náhrad za určité věci (rodinné domky, obytné domy, stavby nesloužící bydlení), způsobu nabytí vlastnictví (státní a nestátní) apod. Nerespektuje tak princip rovnosti vlastníků.

Nabyl-li čs. stát platně vlastnictví vyvlastněné věci bez vyplacení náhrady, zaniká nárok na náhradu za vyvlastnění mimo jiné i vydáním odňaté věci (určením vlastnictví) anebo přijetím peněžní (finanční) náhrady podle restitučních právních předpisů.

V takovém případě se jedná o zvláštní zákonný způsob konečného vypořádání náhrady za vyvlastnění odůvodněný účelem restitučních právních předpisů.

V. Závěr

V období od 25.2.1948 do 1.1.1990 programově a organizovaně docházelo ke zneužívání výkonné a soudní moci při aplikaci tehdejších právních předpisů s cílem postupně se zmocnit téměř všeho rozsáhlejšího majetku soukromých vlastníků často bez vyplacení jakékoli náhrady.

Vládní nařízení č. 15/1959 Sb. a navazující vyhláška č.88/1959 Ú.l. jsou jedním z nejkřiklavějších důkazů účelového zneužití legislativy v období let 1948-1990.

Jejich právní vady způsobují nicotnost ustanovení v nich obsažených, resp. nicotnost individuálních správních aktů vydaných na jejich základě.

Zdroj: JUDr. Luboš Chalupa, www.akchalupa.cz