Věcná a osobní působnost restitučních právních předpisů

V současné době se v právní i společenské oblasti dovršuje právně zcela ojedinělý proces restituce majetku, nastalý v důsledku obnovení demokratického společenského zřízení.

Restituce byla a je zkouškou právní praxe, co do výkladu a aplikace různorodých právních předpisů, mezi které patřila zejména otázka obecného a zvláštního předpisu.

Obecní a zvláštní restituční předpis

Ačkoli od vydání prvého z restitučních předpisů, tj. zákona č. 119/1990 Sb., o soudní rehabilitaci, uplynulo více než 8 let, nemá dosud právní teorie ani praxe jednoznačnou odpověď na otázku věcné a osobní působnosti restitučních právních předpisů.

Restituční právní předpisy je nutno považovat, zejména pro jejich ojedinělost, mimořádnost a antagonistickou různorodost jednotlivých právních úprav zasahujících 42-leté rozhodné období (v občanskoprávní oblasti např. občanské zákoníky z roku 1811, 1950 a 1964) vůči ostatním právním předpisům (nerestitučním), bez ohledu na to, zda jsou dosud platné, za generální speciální právní předpisy. Tyto pak, pokud Ize daný případ podřadit pod předmět příslušného restitučního předpisu, vždy vylučují aplikaci obecných (nerestitučních) právních předpisů.

Rozsah restituce majetku v České republice podle restitučních právních předpisů je v evropském i světovém kontextu mimořádnou legislativní událostí, která byla zčásti znehodnocena jen určitou nepřipraveností právní (soudní) praxe na tak složité právní problémy.

Stěžejními restitučními právními předpisy jsou zákon č. 87/1991 Sb., o mimosoudních rehabilitacích, který je v oblasti nezemědělského majetku zásadně obecným restitučním předpisem, a zákon č. 229/1991 Sb., o úpravě vlastnických vztahů k půdě a jinému zemědělskému majetku, který je v oblasti zemědělského, případně lesního majetku (s výhradou zákona č. 243/1992 Sb.), komplexním restitučním předpisem. Tyto restituční právní předpisy jsou vůči sobě relativně (stejné rozhodné období a účel) samostatnými právními předpisy, k nimž byly vydány zvláštní, resp. související restituční předpisy.

Hlavní rozdíl mezi zákonem č. 87/1991 Sb. a zákonem č. 229/1991 Sb. je ten, že zákon č. 87/1991 Sb. sleduje výlučně, případně převážně, jen účel zmírnění křivd, přičemž zákon č. 229/1991 Sb. současně tento účel doplňuje i o aspekty hospodářské a krajinotvorné.

V níže uvedeném textu jsou uvedeny restituční právní předpisy bez jejich novelizací tak, aby byla zachována stručnost a přehlednost článku.

Právní úprava zákona č. 87/1991 Sb.

Problematika věcné a osobní působnosti restitučních právních předpisů dokazuje, jak je v případě ojedinělé a zcela mimořádné právní úpravy pro právní výklad zákona důležitá preambule zákona, která je jeho nedílnou součástí, předmět úpravy zákona (zda je v samostatné části zákona), důvodová zpráva k zákonu, jakož i poznámka pod čarou, která, ač nepochybně není součástí vlastního právního předpisu, může vysvětlovat pravou vůli zákonodárce.

1. Preambule zákona č. 87/1991 Sb. Federální shromáždění České a Slovenské Federativní Republiky ve snaze zmírnit následky některých majetkových a jiných křivd, k nimž došlo v období let 1948 až 1989, vědomo si, že tyto křivdy tím méně pak různé nespravedlnosti z období ještě vzdálenějších, včetně křivd na občanech německé a maďarské národnosti, nelze nikdy zcela napravit, chtějíc však potvrdit svoji vůli, aby k podobným křivdám už nikdy nedocházelo.
2. Důvodová zpráva k zák. č. 87/1991 Sb.

1. Z důvodové zprávy – všeobecná část Vytvoření demokratické společnosti organizované v moderním právním státu předpokládá odstranění nebo alespoň zmírnění majetkových křivd v období od 25. února 1948 do 1. ledna 1990. Prvním krokem k uskutečnění tohoto záměru pokrokových politických stran a hnutí vytvořených po 17. listopadu 1989 bylo přijetí zákona č. 119/1990 Sb., o soudní rehabilitaci. Již po přijetí tohoto zákona bylo zjevné, že odstranění nebo zmírnění důsledků nezákonnosti nebo neúměrných zásahů do občanských, politických, hospodářských, sociálních a kulturních práv občanů v daném období nelze dosáhnout jinak než přijetím další zákonné úpravy. Zákon č. 119/1990 Sb. umožnil odstranit nezákonnosti a jiná porušení práv zaručovaných v demokratické společnosti Ústavou a vyjádřených v mezinárodně uznávaných dokumentech a mezinárodních právních normách. Otázkou úpravy podmínek odškodnění nároků vyplývajících ze zrušených výroků o trestu propadnutí majetku, propadnutí věci nebo zabrání věci, jakož i způsob náhrady a rozsah těchto nároků, ponechal tento zákon v ustanovení § 23 odst. 2 k provedení zvláštnímu zákonu.Úsilí naší demokratické společnosti, která chce plně respektovat občanská, politická a hospodářská práva občanů, je v oblasti zmírnění následků majetkových a jiných křivd občanů vyjádřeno v řadě připravovaných nebo již schválených zákonů. Jedná se např. o zákon č. 298/1990 Sb., o úpravě některých majetkových vztahů řeholních řádů a kongregací a arcibiskupství olomouckého, zákon č. 403/1990 Sb., o zmírnění následků některých majetkových křivd, a další zákony.
2. Z důvodové zprávy k § 1 (předmět úpravy)

Předmětem úpravy návrhu zákona je zmírnění následků majetkových a jiných křivd, vzniklých občanskoprávními a pracovněprávními úkony a správními akty v období od 25. února 1948 do 1. ledna 1990. V tomto období došlo ze strany státu, resp. organizací k úkonům, jimiž byly porušeny základní principy demokratické společnosti, vytvořené v souladu s postuláty Charty Organizace spojených národů, Všeobecné deklarace lidských práv a navazujících mezinárodních paktů.

Dále zákon provádí § 23 odst. 2 zákona č. 119/1990 Sb., o soudní rehabilitaci, pokud jde o uplatňování nároků vyplývajících ze zrušených výroků soudních rozsudků o trestu propadnutí majetku, propadnutí věci nebo zabrání věci, jakož i způsob náhrady a rozsah těchto nároků. Uvedené sankce ukládané v trestním řízení sledovaly politické a ekonomické cíle, které měly sankce stejné povahy ukládané jinými než soudními orgány. Z těchto důvodů je možná společná úprava zmírnění následků majetkových a jiných křivd, spáchaných jednak v trestním řízení, jednak jinými orgány státu.

Navrhuje se výslovně vyloučit případy, kdy zejména na území Slovenské republiky by mohly nároky podle tohoto zákona uplatňovat osoby státně nespolehlivé ve smyslu dekretu prezidenta republiky č. 5/1945 Sb. (tzv. arizátoři).

Navrhuje se provést zmírnění majetkových a jiných křivd způsobených občanskoprávními úkony a správními akty v období od 25. února 1948 do 1. ledna 1990, které odporují zásadám uvedeným v § 1 odst. 1 zákona.

Právní úprava zákona č. 229/1991 Sb.

1. Preambule zákona č. 229/1991 Sb. Federální shromáždění České a Slovenské Federativní Republiky, ve snaze zmírnit následky některých majetkových křivd, k nimž došlo vůči vlastníkům zemědělského a lesního majetku v období let 1948 až 1989, dosáhnout zlepšení péče o zemědělskou a lesní půdu obnovením původních vlastnických vztahů k půdě a upravit vlastnické vztahy k půdě v souladu se zájmy hospodářského rozvoje venkova i v souladu s požadavky na tvorbu krajiny a životního prostředí.
2. Z důvodové zprávy – všeobecná část

Předkládaný návrh zákona si klade rovněž za cíl vyřešení vztahů k nemovitostem s původními vlastníky, jimž byly bez náhrady odňaty v důsledku různých zásahů státu v letech 1948 až 1989. Těmto vlastníkům budou původní pozemky včetně budov převedeny urychleně do vlastnictví, popřípadě poskytnuta náhrada přidělením jiné státní půdy.

Návrh zákona byl doplněn o úpravu peněžních náhrad za pozemky, budovy a náhrad za živý a mrtvý inventář a zásoby proto, že současně s přípravou návrhu zákona probíhaly práce na návrzích některých dalších zákonů, např. zákona o mimosoudních rehabilitacích a zákona o převodu státního majetku do vlastnictví fyzických a právnických osob, ve kterých není restituce půdy a dalšího zemědělského majetku obsažena. Důvodem jsou výrazná specifika vztahů k půdě.

Za pozemky a budovy, které nebude možné vrátit, bude náležet náhrada v penězích, kterou poskytne původním vlastníkům příslušný ústřední orgán státní správy republiky ve stejném rozsahu a za podobných podmínek, za jakých se poskytují náhrady při mimosoudní rehabilitaci. Výši nákladů na tyto náhrady nelze ani odhadnout, protože není známo, kolik vlastníků se k tomuto majetku přihlásí.

V této souvislosti je však třeba mít na zřeteli, že podle zákona č. 46/1984 Sb., o nové pozemkové reformě, měl stát poskytnout za vykoupenou půdu náhradu podle předpisů, které dosud nebyly vydány. Ministerstva zemědělství a ministerstva financí republik by tedy měla dodatečně zpracovat náhradový předpis. Zmocnění k vydání tohoto předpisu je v zákoně č. 46/1948 Sb., a proto v návrhu zákona o úpravě vlastnických vztahů k půdě již obsaženo není.

Právní závěry

Ustanovení § 1 odst. 3 zákona číslo 229/1991 Sb. stanoví, že pokud tento zákon nestanoví jinak, řídí se právní vztahy k majetku uvedenému v odstavci 1 zvláštními předpisy. Toto ustanovení tak dává najevo nezávislost (samostatnost) zákona č. 229/1991 Sb. na zákonu č. 87/1991 Sb. a jeho zvláštních právních předpisech a svoji specialitu nerestitučních ustanovení vůči obecným právním předpisům, např. platnému občanskému zákoníku.

Z ustanovení § 1 odst. 3 cit. zákona a poznámky č. 3) k zákonu č. 87/1991 Sb., která demonstrativně uvádí jako zvláštní restituční právní předpis k tomuto zákonu zákon č. 298/1990 Sb., o úpravě některých majetkových vztahů řeholních řádů a kongregací a arcibiskupství olomouckého, zákon číslo 403/1990 Sb., o zmírnění následků některých majetkových křivd, ve znění zákona č. 458/1990 Sb., nepochybně vyplývá, že v oblasti nezemědělského majetku je zákon č. 87/1991 Sb. vůči jiným restitučním zákonům zásadně ve vztahu obecného právního předpisu a zvláštních právních předpisů.

Jelikož zákonodárce svojí poznámkou č. 3) k zákonu č. 87/1991 Sb. výslovně odkázal i na restituční právní předpis, vztahující se na restituci právnických osob (zákon č. 298/1990 Sb.), dal ustanovením § 1 odst. 3 zákona č. 87/1991 Sb. jednoznačně najevo, že zákon č. 87/ 1991 Sb. se pro rozhodné období vztahuje nejen na restituci majetku fyzických osob, ale i osob právnických.

Ze systematického, logického, historického, teologického a jazykového výkladu dotčených právních předpisů vyplývají, pokud jde o rozsah restituce, tyto právní závěry:

1. zákon č. 87/1991 Sb. a zákon č. 229/1991 Sb. nejsou v poměru obecného a zvláštního zákona; jedná se o dva relativně samostatné restituční předpisy;
2. zákon č. 87/1991 Sb. je ve vztahu např. k zákonům č. 403/1990 Sb., č. 298/1990 Sb. a č. 173/1990 Sb., kterým se zrušuje zákon č. 68/1956 Sb., o organizaci tělesné výchovy; a kterým se upravují některé další vztahy týkající se dobrovolných tělovýchovných organizací (v restituční části) právním předpisem obecným;
3. zákon č. 229/1991 Sb. je v restituční části zákonem komplexním, tzn., že pokud jde o rozsah restituce zemědělského majetku, nemá zásadně zvláštní předpisy;
4. v případě, že předmětem restituce je zemědělský majetek uvedený v § 1 zákona č. 229/1991 Sb. je zásadně možná jen aplikace zákona číslo 229/1991 Sb., případně zákona č. 243/1992 Sb., kterým se upravují některé otázky související se zákonem číslo 229/1991 Sb.;
5. zákon. č. 403/1990 Sb., zákon č. 298/1990 Sb. a zákon č. 173/1990 Sb. nejsou vůči zákonu č. 229/1991 Sb. právními předpisy zvláštními, neboť zákon č. 22911991 Sb. upravuje zmírnění napravovaných křivd komplexně;
6. zákon č. 243/1992 Sb. nelze považovat vůči zákonu č. 229/1991 Sb. za právní předpis zvláštní neboť jejich vztah je vzhledem k historické citlivosti a právním důsledkům napravovaných křivd (konfiskace) zcela mimořádný; zákonodárce, nikoli náhodně, definoval tento zákon jako zákon vydaný v souvislosti a k provedení některých ustanovení zákona o půdě;
7. jedná-li se o zemědělský majetek, jenž byl konfiskován, je třeba nejprve zvážit aplikaci ust. § 6 odst. 2 zákona č. 229/1991 Sb. a teprve poté ustanovení zákona číslo 243/1992 Sb., tzn. že zákon č. 243/1992 Sb. je v této části vůči zákonu č. 229/1991 Sb. zákonem obecným;
8. nelze-li zemědělský majetek uvedený v § 1 zákona č. 229/1991 Sb. restituovat podle tohoto právního předpisu ani právního předpisu, který byl vydán v souvislosti s tímto zákonem, např. zákonem č. 243/1992 Sb., je restituce takovéhoto majetku podle zákona č. 87/1991 Sb. vyloučena; aplikovat obecné (nerestituční) předpisy, např. občanský zákoník, pro nabytí vlastnictví (reparaci) v takovém případě není právně možné;
9. z důvodu neexistence vztahu obecného a zvláštního předpisu mezi zákonem č. 87/1991 Sb. a zákonem č. 229/1991 Sb. lze uplatňovat právo na majetek převzatý podle vlád. nař. 15/1959 Sb. i podle zákona č. 229/1991 Sb.; Pokud lze konkrétní právní vztah podřadit pod předmět zákona č. 229/1991 Sb. (§ 1);
10. restituční právní předpisy jsou vůči obecným (nerestitučními) právním předpisům vztahující se na předmět restitučních zákonů vždy ve vztahu speciality;
11. pokud byly věci převzaty v rozhodném období způsobem uvedeným v restitučních právních předpisech v souvislosti s účelem restitučních právních předpisů, je obecná restituce za takto převzatý majetek podle obecných předpisů vyloučena, a to i na základě dědění;
12. restituční právní předpisy nezemědělského majetku se vztahují na všechny křivdy vzniklé občanskoprávními a pracovněprávními úkony a právními akty uvedenými v § 1 odst. 1 zákona č. 87/1991 Sb. učiněnými v období od 25. února 1948 do 1. ledna 1990, pokud zvláštní restituční právní předpis výslovně nestanoví jinak; přiměřeně je tomu i u zákona č. 229/1991 Sb.;
13. restituční právní předpisy nezemědělského majetku se vztahují na všechny křivdy, které byly učiněny v rozhodném období v rozporu se zásadami demokratické společnosti, respektující práva občanů vyjádřená Chartou Organizace spojených národů, Všeobecnou deklarací lidských práv a navazujícími pakty o občanských, politických, hospodářských, sociálních a kulturních právech, učiněné v rozhodném období;
14. zákon č. 87/1991 Sb. se rovněž vztahuje na uplatňování nároků vyplývajících ze zrušených výroků o trestu propadnutí majetku; propadnutí věci nebo zabrání věci, jakož i způsobu náhrady a rozsahu těchto nároků;
15. není-li výše definovaný konkrétní právní vztah, upraven zvláštním restitučním právním předpisem jinak, je třeba vždy aplikovat zákon č. 229/1991 Sb. anebo zákon č. 87/1991 Sb.; neupravuje-li určitý právní vztah žádný z těchto restitučních právních předpisů, je zmírnění křivdy v takovém případě vyloučeno;
16. restituční tečka může být prolomena jen novým restitučním právním předpisem nebo novelizací stávajících restitučních předpisů, případně nálezem Ústavního soudu ČR rušícího některé z ustanovení restitučních právních předpisů;
17. obecné (nerestituční) právní předpisy je ve výše uvedeném smyslu na nezemědělský majetek možné aplikovat jen tehdy, když se v konkrétním případě úkony nebo akty nestala v rozhodném období křivda v rozporu se zásadami demokratické společnosti, respektující práva občanů vyjádřená Chartou Organizace spojených národů, Všeobecnou deklarací lidských práv a navazujícími pakty o občanských, politických, hospodářských, sociálních a kulturních právech; přiměřeně je tomu i u zemědělského majetku;
18. zákon č. 87/1991 Sb. a zákon č. 229/1991 Sb. ve výše uvedeném rozsahu vylučuji jakékoliv nároky právnických osob k majetku převzatého v rozhodném období v souvislosti s účelem restitučních předpisů; pokud zvláštní restituční právní předpis nestanoví výslovně jinak;
19. jestliže stát (vláda) jako vlastník (správce) převádí bezúplatně vlastnictví nemovitého majetku, převzatého čs. státem v rozhodném období úkony nebo akty učiněnými v rozporu se zásadami demokratické společnosti, respektující práva občanů vyjádřená Chartou Organizace spojených národů, Všeobecnou deklarací lidských práv a navazujícími pakty o občanských, politických, hospodářských, sociálních a kulturních právech původním vlastníkům, např. církvím, aniž vlastnictví, resp. právo na nabytí vlastnictví; není upraveno v restitučních právních předpisech, jedná se jen o prosté darování věcí státem soukromé právnické osobě a nikoli o restituci dle platných právních předpisů české republiky; a to se všemi právními souvislostmi;
20. nestahoví-li zvláštní restituční předpis jinak, vylučují zákon č. 229/1991 Sb. anebo zákon č. 87/1991 Sb. restituci majetku právnických osob i tehdy, když tento majetek přešel na stát v rozhodné době výše uvedeným způsobem, i kdyby k jeho převzetí došlo přímo na základě právního předpisu a tento právní předpis byl nyní označen jako nezákonný nebo by byl kdykoli zrušen.

Rozsah aplikace restitučních a obecných právních předpisů Ize ukázat na vybraných příkladech, např.:

1. v případě individuální krádeže obrazů je namístě vždy aplikovat obecné právní předpisy, tj. nikoli restituční právní předpisy, neboť odcizení věcí zlodějem – fyzickou osobou, až na literární výjimky, nelze podřadit jako jednání učiněné způsobem uvedeným v § 1 odst. 1 zákona č. 87/1991 Sb.,
2. v případě převzetí nezemědělského majetku čs. státem v rozhodném období, v souvislosti s jednáním uvedeným v § 1 odst. 1 zákona č. 87/1991 Sb., i když k němu došlo na základě nicotného právního úkonu, je nutno aplikovat vždy restituční právní předpis (vyplývá z ust. § 6 odst. 2 zákona č. 87/1991 Sb.), neboť je naplněn předmět tohoto zákona.

Exkurz: Pražský hrad – Svatovítská katedrála

Právní závěry tohoto článku o věcné a osobní působnosti restitučních právních předpisů lze s výhradou konkrétních okolností případu aplikovat zásadně i k právnímu základu problematiky Pražského hradu, případně Svatovítské katedrály.

• Podle § 14 odst. 1 zákona č. 2/1954 Sb., o státním plánu rozvoje národního hospodářství republiky Československé na rok 1954, se vláda zmocňuje, aby do 31. prosince 1954 nařízením činila i taková opatření nutná ke splnění úkolů státního plánu, k nimž by jinak bylo třeba zákona; takové nařízení vyžaduje ke své platnosti podpisu prezidenta republiky.

• Podle § 1 vládního nařízení č. 55/1954 Sb. Pražský hrad, sídlo prezidenta republiky Československé a významná historická památka, náleží všemu československému lidu. K zabezpečení jeho řádné správy a ochrany se vytváří chráněná oblast Pražského hradu.

• Podle § 3 vládního nařízení č. 55/1954 Sb. vymezení chráněné oblasti provede rada Ústředního národního výboru hlavního města Prahy v dohodě s Kanceláří prezidenta republiky.

V souvislosti s výše uvedeným vládním nařízením měly být vydány navazující správní akty. Z výše uvedeného vyplývá, že Pražský hrad v rozsahu vymezeném chráněnou oblastí Pražského hradu převzal čs. stát do vlastnictví zestátněním, ke kterému došlo v rozhodném období ve věcné působnosti zákona č. 87/1991 Sb.

Pokud by vládní nařízení č. 55/1954 Sb. a navazující správní akty z jakéhokoli důvodu nezakládaly v počátku pravé vlastnictví čs. státu k Pražskému hradu včetně Svatovítské katedrály, a pokud Svatovítská katedrála byla čs. státem převzata v rozhodném období alespoň do dražby čs. státem s úmyslem ji vlastnit, je obnovení původního vlastnictví před účinností vlád. nař. 55/1954 Sb. právně nemožné, neboť je vylučuje obecný restituční předpis, tj. zákon č. 87/1991 Sb. Tuto právní situaci může změnit jen zvláštní právní předpis k zákonu č. 87/1991 Sb., který však dosud nebyl vydán. V případě Svatovítské katedrály se zřejmě jedná o křivdu, která není ve výše uvedeném smyslu žádným restitučním předpisem zmírněna, takže se mně osobně v právním základu jeví požadavky kohokoli na obnovení vlastnictví jako právně nedůvodné.

Závěrem

Problematika věcné a osobní působnosti restitučních právních předpisů je v právní praxi aktuální, neboť vlastní restituční řízení jsou převážně ukončena a nyní se klade otázka, zda je v takovém případě možná i aplikace obecných (nerestitučních) právních předpisů, případně zda je možné nabytí takto převzatého majetku v rozhodném období výše uvedeným způsobem na základě dědictví.

Zdroj: JUDr. Luboš Chalupa, www.akchalupa.cz